Федеральное законодательство в сфере регулирования госзакупок: проблемы, вопросы, тенденции

Современная практика организации госзакупок и проведения конкурсов по выбору поставщиков действует в России относительно недавно. Процедура торгов не до конца отработана, с недостатками существующих правил постоянно сталкиваются и организаторы конкурсов, и госзаказчики, и потенциальные исполнители заказов.

Главной мишенью недовольства всех участников процесса госпоставок является федеральное законодательство: многие документы явно не соответствуют современным требованиям, а некоторые даже противоречат друг другу.

С повышением внимания государственных структур к проблемам компьютеризации объем госзаказа компьютерной техники значительно увеличился. Соответственно вырос интерес ИТ-рынка к правилам и практике проведения госторгов.

На конференции «IT-Форум’2002. Российский рынок информационных технологий» обсуждению существующего порядка проведения госзакупок было посвящено пленарное заседание. С докладом выступил начальник департамента регулирования предпринимательской деятельности Министерства экономического развития и торговли Церен Церенов. Своими мнениями на эту тему поделились вице-президент компании «Крафтвэй» Олег Гулевский, генеральный директор НИИ «Восход» Александр Калинин, президент компании «Парус» Александр Карпачев и управляющий партнер компании «ОбИнКо» Алексей Леонтьев.

В ходе обсуждения практики проведения госторгов стало ясно: даже чиновники считают, что существующее законодательство разработано, прежде всего, в интересах госструктур и не отвечает требованиям всех участников процесса госзакупок. «Законодательство непрозрачно и запутанно, — отметил в своем выступлении Церен Церенов. — Очевидно, что заниматься его доработкой необходимо».

В настоящее время Минэкономразвития разрабатывает поправки к федеральному закону № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», но работы пока далеки от завершения. Более того, уже сегодня ясно, что новые законодательные акты во многом не учитывают специфику сектора ИТ, и, возможно, для организации закупок товаров этой группы придется отдельно подготовить ряд подзаконных актов.

Учесть все обоснованные требования представителей компьютерного рынка к готовящемуся закону можно, только обсуждая возникающие проблемы с постоянными участниками конкурсов. И такой диалог на IT-Форуме’2002 состоялся. Участники пленарного заседания обратили внимание на недостатки законодательства, высказали свои предложения по решению данных проблем.

Замечания...

Основными принципами проведения конкурса по выбору поставщиков для государственных нужд должны быть открытость, равноправие, экономичность, эффективность и ответственность. Только так можно достичь основной цели конкурсных закупок: обеспечить максимальную эффективность расходования государственных средств. Но эти принципы, как отметили участники IT-Форума, постоянно нарушаются.

Начнем с открытости процесса госзакупок. По мнению представителей ИТ-бизнеса, число закрытых конкурсов на сегодня все еще неоправданно велико. Более того, около 80% госзакупок осуществляется без всяких тендеров.

Процесс выбора поставщиков товаров для государственных нужд регулируется пятью федеральными законами, указом Президента РФ № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» и еще целым рядом подзаконных актов. Все эти документы действуют одновременно, а вопрос обязательности проведения конкурсов решается в них по-разному.

Федеральный закон № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» обязывает госзаказчика проводить закупки на конкурсной основе, но ничего не говорит о механизме и методике таких процедур, а также об ответственности в случае уклонения от этой схемы.

В Гражданском кодексе (часть вторая, ст. 527) говорится о размещении заказа для госнужд, и конкурс там определен как один из вариантов, применяемых по решению заказчика.

В законе № 97-ФЗ говорится, что он применим в том случае, если заказчик принял решение о проведении конкурса. И только в указе Президента РФ № 305 говорится об обязательности проведения конкурса и механизмах его проведения.

Но если конкурс и проводится, доступ к информации по планируемым госзакупкам обычно сильно затруднен. «В Москве два раза в месяц выходит газета «Московские торги». Стоит она 600 руб., — приводит пример Александр Карпачев. — Каждый ли может постоянно приобретать такую газету и отслеживать ситуацию?». По статистике, приведенной Александром Карпачевым, госзакупками занимаются 120–130 министерств и ведомств, 89 субъектов федерации и 12 тыс. муниципальных образований. Все эти структуры часто покупают одинаковые товары, но каждый из них отдельно проводит конкурс и публикует соответствующее объявление. В итоге потенциальному поставщику приходится тратить немалые усилия на обработку и отслеживание огромного информационного потока.

Нарушение принципа равноправия всех участников конкурса подрывает идею честной конкуренции. Но заказчики то и дело вводят свое понятие «равноправия». Например, в столице распространена практика преференций местным производителям. Считается, что продукцию московского предприятия можно закупить на 10–15% дороже: более высокая цена будет компенсирована налогом в городской бюджет. «Такая практика позволяет «подсовывать» госзаказчику экономически невыгодные предложения», — отмечает Олег Гулевский.

По мнению представителей рынка, нередко встречаются злоупотребления ст. 5 закона № 97-ФЗ, предоставляющей госзаказчику право предъявлять любые дополнительные требования к участникам конкурса, что часто выливается в необоснованные ограничения. Так, недавно крупная госструктура в качестве одного из условий указала срок существования фирм, претендующих на победу в конкурсе — не менее 15 лет.

Алексей Леонтьев приводит другой пример невыполнимого, по его мнению, условия: поставить 100 единиц оборудования в удаленный район и развернуть там сеть в течение месяца. «Компании, которые принимают участие в таком или других подобных конкурсах, в кулуарах обсуждают, какие убытки они понесут на штрафных санкциях», — замечает он.

Еще один пример неудачной постановки задачи — прошедший в 2001 г. конкурс Федерального казначейства РФ, который, по мнению Александра Калинина, свелся к вопросу о том, кто дешевле продаст оборудование Cisco. «Как будто нет иных альтернатив», — удивляется он. В другом крупном прошлогоднем конкурсе — по проекту «Компьютеризация сельских школ» — произошла путаница с лотами, и компании, участвовавшие в конкурсе по одним лотам, выиграли по другим.

А в случае с ГАС «Выборы», по мнению Александра Калинина, вообще не стоило проводить конкурс. «Понятно, что разработку столь сложной системы можно поручить далеко не каждой фирме, — поясняет он. — Конкурс проводился только для того, чтобы избежать обвинений в коррупции. В итоге победителем все равно стал НИИ «Восход», но отказ от тендера и внеконкурсный отбор одного достаточно компетентного исполнителя сэкономил бы полгода работы».

Выступая на IT-Форуме, Алексей Леонтьев предложил привлекать коммерческие фирмы для консультаций в процессе составления технического задания. В таком случае госструктуры получат возможность подготовить действительно обоснованное техническое задание (ТЗ) и избежать неточностей, а иногда и откровенных технических ошибок. «Сегодня общения по принципу вопрос-ответ уже недостаточно, — считает Алексей Леонтьев. — Конкурсы усложняются, и играть втемную становится все сложнее. Часто необходимо видеть более полную картину, поскольку, не зная для чего компьютеры закупаются, невозможно выстроить нужную конфигурацию». Он уверен, что потенциальные исполнители заказа должны участвовать в тех этапах конкурса, когда формулируется задание.

Однако Олега Гулевского, также обратившего внимание на частое появление в ТЗ необоснованных требований, такое решение проблемы не устраивает. По его мнению, общение заказчика и потенциального исполнителя до объявления конкурса будет прямым нарушением законодательства: «Это противоречит мировой практике, процедурам, установленным международными нормами и российским законодательством».

Мнения Алексея Леонтьева и Олега Гулевского разошлись и по вопросу о соотношении экономии и эффективности закупок. Алексей Леонтьев считает, что в конкурсе, особенно в области ИТ, далеко не всегда стоит отдавать предпочтение более дешевому предложению, которое зачастую сформировано в ущерб надежности и качеству, уходящим в таком случае на второй план. С ним фактически согласился Александр Карпачев, который уверен, что цена и качество — «порой взаимоисключающие вещи». Олег Гулевский, напротив, убежден, что цена всегда будет оставаться единственным критерием при выборе поставщиков. Ведь в конкурсе и так участвуют предложения, соответствующие техническим требованиям, оговоренным в ТЗ.

Достижение компромисса между ценой и качеством полностью зависит от объективного и рационального выбора победителя. «Проблема по сути в том, что отсутствуют правила и методики оценки победителя, — считает Алексей Леонтьев. — Те, кто регулярно просматривает тендерную документацию, знают, что методики оценки бывают разными. Правила их составления никаким документом пока не регулируются, а так называемый многофакторный анализ коммерческих предложений зачастую сводится к цене товара. При этом совокупная стоимость владения, эффективность использования, эргономические показатели предложенного решения часто не учитываются вообще».

Ответственность организаторов и участников конкурсных торгов в идеальном случае должна быть взаимной. В практике госзакупок не так редко встречаются случаи «классической» нечестной игры поставщика с заказчиком: банкротство после получения денег и другие мошенничества. Но на IT-Форуме’2002 особое внимание было уделено ответственности заказчиков перед исполнителями.

У исполнителей государственных ИТ-проектов нередко возникают проблемы с финансированием уже осуществленных поставок. Принятая ныне казначейская система выплаты бюджетных средств, которая, как отметил Александр Карпачев, абсолютно не учитывает структуру заключенных контрактов, связанные с этим обязательства и сроки, значительно усложняет расчеты между поставщиком и госзаказчиком. «Две параллельные системы — госзакупок и казначейского финансирования — редко работают синхронно», — замечает он.

Олег Гулевский обратил внимание на то, что во время тендера в конкурсной документации зачастую отсутствует текст государственного контракта, который предстоит подписать победителю. В результате уже после конкурса всплывают мелкие детали, не важные, по мнению заказчика, но совершенно не приемлемые для фирмы-исполнителя. «Начинаются обсуждения и согласования, — анализирует свой опыт Олег Гулевский, — и этот процесс обычно продолжается несколько месяцев».

Одновременное существование ряда противоречивых законодательных актов в области госторгов дает заказчикам очевидную возможность «поиграть» со сроками конкурса. Так, по закону № 97-ФЗ на сбор предложений для участия в конкурсе отводится 45 дней с момента публикации объявления о тендере в прессе, а президентский указ № 305 предполагает тот же срок, но с момента публикации конкурсной документации как таковой. Применяя по выбору тот или иной закон, заказчик может фактически сократить срок подачи заявок, например, опубликовав конкурсную документацию и отложив публикацию объявления о проведении тендера на последнюю неделю срока подачи заявок. Таким образом можно избежать участия в конкурсе «незапланированных» кандидатов.

Иногда подобная ситуация «организуется» преднамеренно, а порой — это следствие халатности чиновников. Но, как отметили выступавшие на IT-Форуме’2002, 45 дней для подготовки предложения у них обычно не бывает: необходимые документы часто появляются за 2 недели до конца срока подачи заявок, и компании вынуждены готовиться второпях.

...и предложения

Участники пленарного заседания IT-Форума’2002 не ограничились критическими замечаниями. Вероятно, не все прозвучавшие предложения по совершенствованию действующего законодательства и процедуры конкурсных торгов найдут свое воплощение в законодательных актах, однако, очевидно, дадут пищу для размышления разработчикам соответствующих нормативных документов.

Александр Калинин, например, предложил ввести институт поставщиков для государственных нужд. Его идея заключается в том, чтобы проводить открытые конкурсы в области ИТ только для отбора коммерческих фирм, способных в соответствии со своей квалификацией осуществлять поставки государственным учреждениям. Такой конкурс должен проводиться один раз в год. При этом стоит сохранить 45-дневный срок подачи заявки. Далее в течение года, по мнению Александра Калинина, торги должны проводиться среди избранных и более оперативно, а сроки проведения таких торгов можно существенно сократить.

Другое предложение Александра Калинина заключается в том, чтобы выделить три разных направления закупок в ИТ-отрасли. Первое — НИР, НИОКР, разработка ПО, системная интеграция и разработка сложных систем. Второе — приобретение компьютерной техники и готовых решений (ПО). Третье — закупка услуг. Для каждого направления необходимо разработать отдельные правила.

Все выступавшие на пленарном заседании обратились к госзаказчикам с просьбой уже сейчас отказаться от практики выбора одного финалиста. Любой лот можно разделить на несколько задач и поручить их исполнение разным фирмам. В этом случае борьба в конкурсе будет менее ожесточенной, а исполнение — более качественным.

Александр Карпачев предложил госструктурам активнее переходить на электронные системы закупок. По его словам, программные продукты, реализующие такую систему, уже существуют, но остается главная проблема — массивы данных. Кроме того, необходимо уже сегодня в готовящихся новых законодательных актах предусмотреть процедуры закупок посредством электронных систем.

Как бы то ни было, пока госзаказчикам приходится действовать в существующем законодательном поле и пытаться найти решение большинства проблем доступными средствами.

Так, в Минэкономразвития, готовящемся объявить сразу несколько конкурсов в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия», собираются применить новую трехэтапную схему распределения федеральных заказов. Данную схему представил на IT-Форуме’2002 Церен Церенов.

По его словам, министерство уже объявило конкурс заявок на внедрение ИТ во все сферы деятельности. Этот конкурс станет первым этапом схемы. Заявки принимаются как от организаций, так от физических лиц. Отобранные лучшие проекты станут основой ТЗ для автоматизации соответствующих министерств.

На втором этапе конкурса будут выбраны разработчики ТЗ по данным проектам. И лишь на третьем этапе — собственно исполнители проектов. По мнению Церена Церенова, только с помощью такой трехуровневой схемы можно остаться в рамках закона № 97-ФЗ и не допустить ошибок в ходе проведения конкурса.

Церен Церенов, начальник департамента регулирования предпринимательской деятельности Министерства экономического развития и торговли РФ:
«Законодательство непрозрачно и запутанно. Очевидно, что заниматься его доработкой необходимо».

Конкурсы на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд в России в 1998-2001 гг.

Год Всего участников Число победителей конкурсов Число победителей конкурсов Число победителей конкурсов Отклонено заявок Отозвано заявок
всего отечественные компании зарубежные компании
1998 79172 42640 42102 379 15376 391
1999 323245 181524 86983** 223** 3768** 198*
2000 851610 400168 399757 411 24389 796
2001 754913 345688 345308*** 294*** 12516 198

*Из-за несоответствия установленным требованиям проведения конкурса.

**Январь-сентябрь.

***Январь-июнь.

Источник: Институт госзакупок Высшей школы экономики.

Контракты, заключенные на конкурсах заказчиками разного уровня

Год Всего контрактов Всего контрактов Федеральные органы исполнительной власти Федеральные органы исполнительной власти Субъекты федерации Субъекты федерации Местные (муниципальные) органы Местные (муниципальные) органы
шт. на сумму (млрд. руб.) шт. на сумму (млрд. руб.) шт. на сумму (млрд. руб.) шт. на сумму (млрд. руб.)
1998 48592 99,78 19142 22,6 11260 11,46 18190 65,7
1999 200068 121,8 43754 56,1 67162 24,0 89152 41,7
2000 461930 230,9 74921 96,3 152221 63,8 234788 70,8
2001 958710 352,6 329306 130,9 276523 99,2 352881 122,5

Источник: Институт госзакупок Высшей школы экономики.


Версия для печати (без изображений)