«Электронная Россия» нуждается в пересмотре целей и задач

Уже два года в России действует ФЦП «Электронная Россия». За это время отношение к ней стало гораздо спокойнее. Критики подрастеряли свой былой пыл, приверженцы избавились от наносной эйфории. Руководители заинтересованных ведомств смотрят сейчас на ФЦП с практической точки зрения: ищут точки, в которых можно получить реальные результаты от внедрения ИТ. Некоторые итоги выполнения программы в прошлом году были подведены на конференции «Электронная Россия — человеку, бизнесу, обществу», участие в которой принял министр РФ по связи и информатизации Леонид Рейман.

По его мнению, эффективной реализации ФЦП сегодня мешают, в первую очередь, неразвитая нормативно-правовая база в области информатизации как на федеральном, так и на региональном уровнях и отсутствие единых технологических стандартов и форматов информации в государственных ИС. По-прежнему отсутствуют комплексные программы информатизации на окружном и региональном уровне, а финансирование региональных программ информатизации со стороны федерального центра и субъектов РФ в настоящее время явно недостаточное.

ИТ в госструктурах

Самой большой проблемой в реализации ФЦП по-прежнему остается несогласованность ведомственных программ информатизации с общефедеральными мероприятиями.
«В России существует более десяти ведомственных ИС, которые никак не стыкуются между собой», — говорит руководитель управления по координации ФЦП «Электронная Россия» Минсвязи РФ Олег Бяхов. По данным Минсвязи, с 2001 по 2003 г. органами федеральной власти было потрачено 22,8 млрд. руб. на информатизацию (из федерального бюджета на эти цели было выделено более 16 млрд. руб., что составляет более 0,3% всех бюджетных расходов). Из этой суммы лишь 3 млрд. руб. было потрачено на общефедеральные программы, остальное — на собственные разработки различных ведомств.

Разобщенность усилий приводит к снижению эффекта от информатизации работы ведомств, а дублирование задач на разных уровнях — к лишним расходам. Улучшить ситуацию призвана «Концепция использования ИТ-деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г.», разработанная Минсвязи. Этот документ основан на результатах анализа основных проблем использования ИТ в деятельности госструктур, учитывает мировой опыт и сложившуюся практику применения ИТ в государственном аппарате. Основная идея новой концепции — создание общего информационного пространства, охватывающего все федеральные органы государственной власти, их территориальные управления, а также органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

Основу единого информационного пространства составят интегрированная телекоммуникационная инфраструктура, система удостоверяющих центров и электронная среда взаимодействия. «Уже сегодня ясно, что создание интегрированной телекоммуникационной сети для федеральных органов власти является абсолютно необходимым мероприятием, — говорит Олег Бяхов, — поскольку строительство отдельных фрагментов сети на муниципальном, региональном и ведомственном уровнях приводит к проблемам обеспечения безопасности и контроля за информационными потоками».

При создании общефедерального информационного пространства будут использованы уже существующие ведомственные и региональные сети. Главным достоинством новой единой системы должна стать общая система безопасности, позволяющая более эффективно защитить данные органов власти от утечек и перехвата. Помимо решения вопросов безопасности в такой системе будет предусмотрена возможность установления авторства электронных документов.

Развитие электронной среды взаимодействия позволит устранить дублирование ввода однотипных данных и обеспечить согласованное функционирование государственных ИС.

Для реализации концепции предполагается разработать ряд национальных стандартов в области государственных ИС и ресурсов. «На сегодня самая актуальная тема — стандартизированный электронный документооборот, — считает Олег Бяхов. — Как именно технически осуществить его внедрение, мы будем решать в сотрудничестве с ведущими поставщиками таких решений, например c Microsoft». В концепции оговорена необходимость решения еще одной наболевшей проблемы — создание общих государственных информационных ресурсов (регистров, кадастров, реестров, классификаторов). Сегодня такие ресурсы лишь начинают объединяться и приводиться к единым стандартам. Одним из самых важных вопросов Концепции названы госзакупки в сфере ИТ — увеличение объемов, объединение и централизация таких закупок в интересах федеральных органов власти с целью достижения эффекта экономии на масштабе.

Государство не намерено поощрять применение в деятельности своих структур ПО, не имеющего соответствующей лицензионной поддержки. «Необходимо легализовать использование ПО в органах власти, — заявляет Олег Бяхов. — Если на это нужно дополнительное финансирование, такие средства будут найдены». В этом направлении предполагается взаимодействовать с поставщиками решений, искать взаимовыгодные условия поставок, причем в вопросе легализации используемого ПО ведомства рассчитывают на значительные скидки в связи с масштабами закупок.

Раньше считалось, что для внедрения ИТ в рамках какой-либо федеральной задачи необходима опека конкретного ведомства. Однако в таком случае изменение статуса или упразднение органа власти — как, например, в случае с ФАПСИ — приводит к замораживанию, а то и к полной остановке реализации этих проектов. Теперь это мнение пересмотрено. «Сервисы, которые оказывает государство гражданам и бизнесу, гораздо более стабильны, нежели институциональные структуры власти — конкретные министерства и ведомства, — озвучивает новую позицию Олег Бяхов. — В любом случае собираются налоги, есть социальные задачи, таможенное регулирование. Поэтому при разработке Концепции мы базировались на том, что у государства есть ряд основополагающих функций, а не ведомств».

Региональная информатизация

Одной из главных задач ФЦП, реализуемых на региональном уровне, считается разработка типовых ИТ-решений для регионов и их пробное внедрение в ряде регионов. Так, автоматизированная система «Государственный регистр населения» (АС ГРН) в течение 2003—2004 гг. должна быть внедрена в шести регионах. Информационно-маркетинговые центры (ИМЦ) создаются в четырех регионах, к концу 2004 г. появятся уже в десяти. Идет работа по формированию сети пунктов коллективного доступа в Интернет и формированию Объединенных государственных региональных информационных ресурсов (ОГИР ЗАГС-ПВС-ЖКХ). Почти во всех регионах уже существуют порталы органов власти, внедряется механизм электронных социальных карт. В области здравоохранения планируется уделить большое внимание созданию телемедицинских сетей. Сегодня Калининградская область — единственный регион, в котором уже внедрены все эти элементы.

По словам Леонида Реймана, без учета ситуации в Москве, в остальной России размер региональных бюджетов на развитие ИТ колеблется от 1 до 350 млн. руб. в год. Олег Бяхов также обратил внимание на неравномерное финансирование субъектами федерации мероприятий в сфере ИТ. Так, разные регионы Сибирского федерального округа направляют на эти цели от 2 до 200 млн. руб. в год. Это и есть пресловутое цифровое неравенство. Для решения проблемы цифрового неравенства в регионах Минсвязи, по словам Реймана, намерено более активно работать в этом направлении с международными организациями, например, ТАСИС и Европейским банком реконструкции и развития.

В рамках ФЦП усилено отслеживание соответствия региональных программ общефедеральным принципам. По словам Леонида Реймана, Минсвязи предполагает разработать «Концепцию региональной информатизации до 2010 г.», которую планируется рассмотреть на заседании Правительства РФ в III квартале 2004 г. «На основании исследования ситуации в регионах в 2004 г. будут сформулированы основные приоритеты в этой области, а также выработаны первоочередные меры по развитию ИТ в субъектах РФ», — описал министр принципы разработки концепции.

Есть у региональной информатизации и специфические сложности, связанные с механизмом госфинансирования. «Внутри одного финансового года крайне сложно полностью получить из бюджета средства на ИС региона, и если вдруг на следующий год финансирование сокращается, то программа может «повиснуть», — объясняет Олег Бяхов. — Некоторые ведомства получают средства от казначейства только через 360 дней после заявки, фактически через год, при том что в финансово-банковской системе такие операции занимают буквально минуты. Государственная машина неповоротлива, и менять ее — наша задача».

Минсвязи и Минэкономразвития России планируют в 2004 г. принять участие в финансировании ряда региональных проектов в рамках ФЦП «Электронная Россия» и направят на эти цели около 40 млн. руб., при этом число таких проектов ограничено и предположительно не превысит десяти. В этой связи Олег Бяхов подчеркнул, что средства на внедрение ИС регионы находят, а на дальнейшее обслуживание и поддержание работы финансирование не выделяется. Он обратил внимание на то, что стоимость решения должна рассчитываться как стоимость жизненного цикла, т. е. с учетом дальнейшей его эксплуатации, а не только капиталовложений на внедрение.

В 2004 г. в семи субъектах РФ начнется реализация проекта «Компьютерный всеобуч». Государство всерьез обеспокоено тем, что большинство россиян по-прежнему далеки от ИТ. По данным опроса, проведенного летом 2003 г., около 60% населения России никогда не работало с компьютером. Большая часть мероприятий «Электронной России» так или иначе связана с Интернетом, а значит, касается не более 10% населения страны. Исправить ситуацию должно расширение использования ИТ в школах и вузах. Так, к 2010 г. количество компьютеров с доступом в Интернет на 1 тыс. студентов и школьников должно увеличиться в четыре раза.

Руководители Минсвязи уверены, что «Электронная Россия» сегодня нуждается в изменении планов и целей, финансовой реструктуризации, а также улучшении взаимодействия с другими общефедеральными программами. Залог успеха ФЦП — реализация региональных проектов. «Общефедеральная информатизация очень важна, но регионы также должны получить больше возможностей для развития ИТ-инфраструктуры», — подчеркивает Олег Бяхов.

Таким образом, главными задачами 2004 г. в реализации ФЦП «Электронная Россия» будут внесение изменений в саму ФЦП, запуск пилотных сегментов общефедеральной ИС на межрегиональном уровне, формирование программ использования ИТ на уровне федеральных округов и согласование программ информатизации в регионах с изменениями в ФЦП. Также будет сформирована программа изменений региональной нормативно-правовой базы.

Информатизация России в сравнении с другими странами

В странах Евросоюза в 2000 г. в среднем 45% работающего населения использовали компьютер для работы. При этом 40,5% используют РС на рабочем месте и 20,3% — дома, но для рабочих целей. Среди квалифицированных работников интеллектуального труда ЕС используют компьютер для работы 73,5%. В России значительно меньше используют компьютер на работе. По данным обследования Института развития информационного общества (ИРИО), проведенного осенью 2002 г., в России лишь 25,4% работающего населения используют ПК для работы на работе и/или дома.

По показателям проникновения Интернета Россия находится на уровне латиноамериканских стран, значительно уступая развитым странам и большинству восточноевропейских стран.

Использование ПК и Интернета населением

По данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), в марте 2003 г. 10,4% населения России имели дома компьютер. Количество ПК в домашнем использовании продолжает увеличиваться. По заявлению бывшего первого заместителя министра РФ по связи и информатизации Андрея Короткова, к 2010 г. в результате реализации ФЦП «Электронная Россия» парк домашних ПК вырастет в четыре раза. По данному показателю между различными типами поселений существует большой разрыв. В мегаполисах доля имеющих домашний ПК доходит до 1/3 (30—33%), а в поселках городского типа и селах она составляет только 4—7%.

По данным Фонда общественного мнения (ФОМ), весной 2003 г. недельная аудитория Интернета среди населения России старше 17 лет составила 6,4 млн. человек, или 6% взрослого населения. Интернет-пользователей, выходивших в Сеть хотя бы один раз за последние полгода, было 11,5 млн. человек, или 10% взрослого населения. Хотя бы раз в жизни пользовались Интернетом 12% взрослого населения. При этом 64% участников опроса ФОМ заявили, что не испытывают желания или необходимости начать пользоваться Интернетом.

Образование и специалисты в области ИКТ

Для выпускников российских вузов в области информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) характерна стопроцентная занятость по специальности, что служит индикатором высокого спроса на специалистов в этой области. Существующее сегодня доминирование «естественников и технарей» среди студентов — это несомненный «плюс» с точки зрения электронного развития, однако недостаточное количество студентов-менеджеров и студентов междисциплинарных специальностей становится отрицательным фактором с усложнением ИКТ и с расширением зоны их влияния.

Доля населения, уже имеющего образование непосредственно в области ИКТ, в России невелика. Согласно данным опроса населения, проведенного ИРИО, только 3,6% всех опрошенных получили высшее образование, прямо или частично связанное с ИКТ, что составляет 14% от имеющих высшее образование. Образование, прямо относящееся к ИКТ, получили только 1,4% опрошенных. В мегаполисах в два раза выше доля имеющих образование в сфере ИКТ (3,9%), чем в областных центрах (1,9%), и в три и более раз выше, чем в районных центрах (1,1%), ПГТ (0,5%) и селах (0,4%).

Наиболее высока доля имеющих ИКТ-образование среди 26–30-летних: она составляет 3,5% по сравнению с 1,4% в среднем по всему населению. В группах 21—25 и 31—35 лет этот показатель также несколько выше среднего и составляет 2,1—2,2%. Среди мужчин почти в три раза больше имеющих образование в сфере ИКТ, чем среди женщин: всего 0,8% женщин и 2,3% мужчин имеют такое образование.

Число студентов, получающих образование непосредственно в сфере ИКТ, постоянно растет, как растет и число вузов, осуществляющих подготовку таких специалистов. Сопоставление России со странами Европы показывает, что по численности студентов, обучающихся по ИКТ-специальностям, Россия обгоняет такие страны, как Германия, Франция и Швеция, однако существенно отстает от лидеров по этому показателю — Финляндии и Ирландии.

Услуги доступа в Интернет

По данным Главного управления специальных технических мероприятий МВД РФ, сегодня в России работают более 850 Интернет-провайдеров, которые в совокупности представляют практически все виды доступа и широкий спектр Интернет-услуг: электронная почта, хостинг, collocation, аренда приложений и т. д. При этом на каждого провайдера приходится около 170 тыс. человек населения страны. По оценкам исследовательской компании IDC, доходы от предоставления услуг доступа в Интернет в России в 2002 г. составили 600 млн. долл.
Количество пользователей, обращающихся к Интернету из дома, растет быстрее, чем число корпоративных пользователей, однако последние и в последующие пять лет будут приносить провайдерам услуг доступа основную долю доходов.

Москва является лидером Интернет-услуг. С появлением в столице все большого числа провайдеров и обострением конкуренции московские операторы Интернет-услуг для привлечения клиентов были вынуждены на фоне увеличения качества повышать скорость и удешевлять доступ. В результате в настоящее время московские операторы подключают к Интернету по коммутируемым линиям бесплатно. Региональные провайдеры, не имеющие такой большой клиентской базы, пока не могут себе позволить сделать эту услугу бесплатной.
Технология ADSL в регионах еще не получила должного развития. Абонентская плата за эту услугу у региональных компаний почти в три раза выше, чем в Москве или Санкт-Петербурге.

Рынок компьютеров

В 2002 г., по данным Госкомстата РФ, в стране продано 2,414 млн. компьютеров. По оценкам, в 2003 г. продажи вырастут до 3,5 млн. Для сравнения: за 2002 г. в Восточной и Центральной Европе было продано более 5 млн. компьютеров, в странах ЕС — 28,4 млн. шт. (по данным IDC). Особенностью последних лет стало увеличение в общем объеме проданных ПК числа компьютеров, собранных в России, в том числе в регионах.

Магистральные сети связи

По данным Минсвязи РФ, в среднем по России уровень цифровизации каналов передачи данных в магистральных сетях в 2002 г. вырос с 87,4 до 92%, а применение волоконно-оптических систем передачи на магистральных сетях — с 71,5 до 78,0%.

По степени цифровизации внутризоновых первичных сетей межрегиональные компании Связьинвеста расположились следующим образом:

  • Уральская — 73%;
  • Северо-Западная — 69,6%;
  • Поволжская — 61,8%;
  • Дальневосточная — 56,3%;
  • Южная — 54,2 %;
  • Центральная — 53,3%;
  • Сибирская — 36,3%.

Внутризоновые первичные сети в России в значительной части не цифровые, а аналоговые. У региональных операторов в эксплуатации находится еще очень много аналоговых линий передачи с малоканальными системами передачи К-60 и К-120. Их протяженность во много раз больше, чем линий передачи с цифровым оборудованием, даже с учетом комбинированных вариантов, когда в одном кабеле с металлическими жилами совместно работают цифровые и аналоговые системы передачи.

Основой цифровой магистральной сети ОАО «Ростелеком» являются волоконно-оптические линии Москва — Новороссийск, Москва — Санк-Петербург, Москва — Хабаровск. Цифровая сеть ОАО «Ростелеком» имеет выходы по ВОЛП на Финляндию, Данию, Турцию, Италию, Японию, Корею, Китай, Эстонию, Казахстан, Украину, Беларусь. На первичной цифровой сети ОАО «Ростелеком» обеспечиваются скорости от 140 Мбит/с до 2,5 Гбит/с.

Магистральные узлы «Ростелеком» в регионах

Федеральный округ Полоса, Мбит/c
Центральный 600
Приволжский 365
Северо-Западный 300
Сибирский 155
Уральский 140
Южный 120
Дальневосточный 35

Источник: Материалы компании.

Финансирование ФЦП «Электронная Россия»

Общий объем финансирования ФЦП «Электронная Россия» составил: в 2002 г. — 18% от запланированного (около 600 млн. руб.); в 2003 г. — 19% (1430 млн. руб.). Согласно утвержденному федеральному бюджету на 2004 г., на программу выделено 1880 млн. руб., т. е. 28% от запланированного. «В первые два года недофинансирование было еще вполне возможно,— отмечает в интервью для CNews Церен Церенов, руководитель департамента корпоративного управления и новой экономики Минэконразвития РФ. — В этом году у нас складывается критическая ситуация. Готово большое количество пилотных проектов, которые можно и нужно реализовать в нормальном, а не в усеченном виде, как сейчас. 2004 г. — это время, когда недофинансирование будет критическим образом отражаться на ходе реализации программы».

Минсвязи настаивает на том, что регионы не должны надеяться во всем на финансирование из Москвы, а вкладывать в программы информатизации собственные средства. «Если регион инвестирует средства в такой проект, значит, он действительно нужен региону. Такие программы информатизации получат поддержку и из федерального бюджета», — говорит Олег Бяхов. Однако далеко не всякий регион способен нести расходы на информатизацию поровну с госбюджетом. В то же время есть и лидеры по информатизации — Москва, Санкт-Петербург, Чувашия. В некоторых субъектах РФ есть возможности и для внебюджетного финансирования — так, Карелия по проекту Tacis получит 25 млн. евро на развитие ИТ.


Версия для печати (без изображений)