О чем говорят результаты мониторинга, проведенного ЦЭФИР в 2002—2003 гг.

Цель мониторинга, проводимого Центром экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР), состоит в оценке изменений административных издержек предпринимательской деятельности во времени и оценке результатов реформы по дерегулированию экономики, недавно начатой Правительством РФ. Реформа включает пакет законов, значительно упрощающих процедуры и уменьшающих издержки фирм, связанные с административным регулированием в области лицензирования, сертификации, регистрации, различных проверок и инспекций.

Кроме того, реформируется и «упрощенная система налогообложения» малых предприятий. Ее реформа предусматривает дальнейшее сокращение налогового бремени и возможность перехода на упрощенную систему налогообложения более широкого круга фирм. Четыре закона уже вступили в действие: Закон о проверках и инспекциях — в августе 2001 г., Закон о лицензировании — в феврале 2002 г., Закон о регистрации — в июле 2002 г., Закон о введении упрощенной системы налогообложения — в январе 2003 г.

К настоящему времени получены результаты первых трех раундов, прошедших соответственно весной и осенью 2002 г. и весной 2003 г. В ходе первого раунда была собрана исходная информация по состоянию на 2001 г., т. е. еще до вступления в силу законов о дерегулировании. Данные второго этапа позволили оценить ход реформы после вступления в силу двух новых законов: о проверках и лицензировании. Третий этап прошел весной 2003 г. и позволяет оценить результаты введения в силу нового закона о регистрации предприятий и упрощенной системы налогообложения. На 2004 и 2005 гг. запланированы очередные раунды опросов.

Инспекции

По новому закону каждый госорган может проводить плановые инспекции не чаще чем один раз в два года. Хотя количество внеплановых инспекций не ограничено, упорядочена процедура их проведения. Этот закон вступил в силу в августе 2001 г. До его введения многие малые предприятия подвергались неоднократным проверкам несколькими инспектирующими органами (табл. 1). Однако, с введением нового закона количество инспекций со стороны всех государственных органов значительно сократилось, о чем свидетельствовали результаты второго раунда опросов (табл. 2). В среднем количество инспекций на одно предприятие в первой половине 2002 г. по сравнению со второй половиной 2001 г. снизилось на 33%, а по сравнению с первой половиной 2001 г. — на 25%. Третий раунд опросов продемонстрировал дальнейшее снижение количества инспекций, но гораздо меньшими темпами — на 12% во втором полугодии 2002 г. по сравнению с первым полугодием.

Соответственно сокращалось время, которое эти инспекции отнимали у руководителей малых предприятий, и связанные с проверками материальные издержки. В первом раунде респонденты утверждали, что менеджмент их предприятий в среднем тратил 11,4% времени на инспекции. Во втором раунде — 9,2% времени, а в третьем — 8,2%. Таким образом, чисто временные издержки на инспектирование снижались. Этот результат сам по себе может и не означать снижения административного давления, так как он мог быть вызван меньшим количеством нарушений со стороны самих предпринимателей. Тем не менее данный факт является позитивным, так как при прочих равных условиях означает снижение удельного времени, потраченного на непроизводственную деятельность.

Однако в некоторых других аспектах ситуация в третьем раунде ухудшилась. Во второй половине 2002 г., как и в предыдущие раунды, по-прежнему наблюдались существенные злоупотребления со стороны инспектирующих органов, а в некоторых случаях эти злоупотребления усилились. Например, в 2002 г. 23,3% предприятий явились жертвой прямого нарушения нового закона со стороны органов противопожарной безопасности и 17,7% предприятий — со стороны органов санэпидемнадзора. Эти органы проводили на указанных предприятиях неоднократные плановые инспекции в течение года.

В третьем раунде мониторинга предприятия по-прежнему жалуются на частые незапланированные инспекции. Особенно часты внеплановые проверки со стороны органов внутренних дел: 60% их визитов являются незапланированными. Особую тревогу вызывает растущее количество злоупотреблений при проверках милицией и другими службами. Госорганы все чаще не предъявляют предписания при проведении таких проверок: у милиции за три раунда доля таких проверок возросла с 60 до 75%, у пожарной службы — с 33 до 63%, у СЭС — с 31 до 56%. Также возросла и доля штрафов, не основанных на официальной шкале, для милиции — с 43 до 73%, а для пожарной службы — с 25 до 43%. Таким образом, при падении среднего числа инспекций отмечается увеличение случаев злоупотреблений.

Лицензирование

Улучшения в области лицензирования также были достаточно ощутимы в 2002 г. В феврале 2002 г. был введен новый закон о лицензировании. Он предусматривает значительное сокращение лицензируемых видов деятельности, снижение лицензионного сбора до 1400 руб. и продление срока действия лицензий, по меньшей мере, до пяти лет (по старому закону: сбор 3000 руб., срок действия лицензий в течение трех лет). Доля предприятий, обратившихся за лицензиями и разрешениями, действительно снизилась с 31% во второй половине 2001 г. до 21% в первой половине 2002 г. и осталась на том же уровне во второй половине 2002 г.

Процесс получения лицензий стал проще и дешевле во втором раунде, однако в третьем наблюдается ухудшение: издержки получения лицензии снова выросли. Средняя стоимость лицензии сначала снизилась примерно на одну четверть с 10 500 руб. до 8000 руб., но потом выросла во второй половине 2002 г. до 10 тыс. руб. При этом официальная плата в законе ограничена 1400 руб., т. е. стоимость лицензий до сих пор сильно превышает целевое значение. Более того, самыми дешевыми являются, как правило, нелегитимные лицензии и разрешения, а лицензии на виды деятельности согласно закону 2002 г. — самые дорогие.

Аналогично, время, необходимое для получения лицензии, сократилось в среднем с 37 до 33 дней во втором раунде, но в третьем выросло до 39. Опять-таки больше времени — около двух месяцев — требуется на получение лицензий, выдаваемых Госстроем, Минздравом, Минэкономразвития по закону 2002 г. Самыми дорогими и трудными для получения являются частотные лицензии Минсвязи, но они регламентируются другим законом.

Как во втором, так и в третьем раунде произошли небольшие положительные изменения композиции видов деятельности, на которые были выданы лицензии после введения нового закона. Количество лицензий на виды деятельности по закону 2002 г., на которые опрошенные фирмы подавали заявки, оставалось примерно одинаковым во всех трех раундах: немногим более двухсот. Также мало изменялось и количество выдаваемых лицензий, легитимных по другим действующим законам. При этом значительно снизилось число лицензий на виды деятельности, которые перестали быть легитимными в 2002 г. (в первом раунде идентифицировано 86 таких лицензий, во втором — 36 и в третьем — 35).

Количество прочих лицензий и разрешений уменьшилось с 535 в первом раунде до 331 — во втором и 308 — в третьем. Таким образом, сокращается в основном число разрешительных документов, легитимность которых сомнительна. Тем не менее такие документы продолжают выдаваться.

Местные власти и инспекции до сих пор выдают разрешения на торговлю или другие виды деятельности, не являющиеся лицензируемыми. Продолжают выдаваться, хотя и в небольших количествах, лицензии на виды деятельности, предусмотренные законом 1998 г., но которые более не являются лицензируемыми в соответствии с новым законом 2002 г. (такие как телерадиовещание, обслуживание контрольно-кассовых машин, эксплуатация подъемных механизмов, ювелирные работы).

Субъективные ощущения опрошенных свидетельствуют о том, что лицензирование является большим препятствием для роста малых предприятий: 13% респондентов заявили, что лицензирование представляет очень серьезную проблему для развития их бизнеса. Но это значительно меньший показатель, чем в первом раунде, в котором 19% фирм назвали эту проблему очень серьезной.

Общий вывод: большинство проблем в области лицензирования и проверок связаны не с федеральным законодательством, а с его применением на местах.

Регистрация

Третий раунд дает возможность оценить первоначальный эффект изменения правил процедуры регистрации, которые произошли между вторым и третьим раундами. В соответствии с новым законом, вступившим в силу в июле 2002 г., процесс регистрации нового предприятия должен занимать не более пяти дней и обходиться не более чем в 2000 руб. Кроме того, заявленная цель закона состояла во введении принципа «одного окна»: предприниматель для получения регистрации должен иметь дело лишь с одним государственным органом.

Два первых раунда мониторинга были проведены до введения в силу нового закона. Результаты этих раундов показали, что издержки при регистрации были значительно выше, чем целевые уровни, установленные в законе, причем они не изменились в период между двумя раундами: в среднем регистрация занимала один месяц и стоила около 3500 руб. при регистрации без использования посредника. Третий раунд показал, что во второй половине 2002 г. регистрация, с одной стороны, стала быстрее и проще, с другой — дороже.

Правило «одного окна» не выполняется, хотя большинство предпринимателей действительно перестали посещать местные администрации и регистрационные палаты, функции которых перешли в отделения Министерства по налогам и сборам (МНС).

Предприниматели до сих пор обязаны посетить ряд других госорганов, таких как Пенсионный фонд, фонды социального и медицинского страхования, пожарные и санитарно-эпидемические службы. Таким образом, фактически количество «окон» уменьшилось на одно — местную администрацию, что стало главной причиной сокращения времени, необходимого на прохождение этой процедуры. В предыдущих раундах именно местные администрации и регистрационные палаты отнимали больше всего времени — в среднем 11—14 дней. Вместо этого заметно увеличилось время, потраченное в отделениях МНС, — с 6 дней в первом раунде до 10 в третьем. Вероятно, сразу после реформы МНС не смогло оперативно справиться с большим количеством предпринимателей, пытающихся зарегистрировать новые фирмы. Возможно, именно с этим связано и удорожание процедуры, средняя стоимость которой увеличилась с 3500 до более чем 4000 руб.

Несмотря на удорожание, субъективные оценки сложности процедуры внушают оптимизм.

В третьем раунде респонденты чаще соглашались с утверждением, что правила регистрации прозрачны и предсказуемы. По пятибалльной шкале, по которой 5 соответствует ответу «полностью согласен», средняя оценка прозрачности правил возросла с 3,18 в первом раунде до 3,52 в третьем. Это изменение является статистически значимым.

Упрощенная система налогообложения

Кроме оценки эффекта нового закона о регистрации, третий раунд опросов позволяет оценить изменения, произошедшие после проведения еще одной реформы. В январе 2003 г. начал действовать новый закон об упрощенной системе налогообложения для малых предприятий. Предыдущие же два раунда мониторинга проходили до введения новых правил упрощенной системы налогообложения. На то время действовал старый закон об упрощенной системе от 1997 г. Новый закон должен был существенно упростить переход на эту систему и расширить базу предприятий, имеющих право ею пользоваться.

Например, ранее требовалось, чтобы на предприятии работало не более 20 человек, а с 2003 г. малым предприятием для налоговых служб считается фирма с численностью персонала до 100 человек.

Согласно ответам респондентов, эта система действительно упрощает налоговое администрирование. Этот факт стимулировал достаточно массовый переход предприятий на ее использование. Если во втором раунде только 27% опрошенных фирм, имеющих право на использование упрощенной системы, пользовались этим правом, то в третьем раунде доля таких фирм составляла уже 48%.

Фирмы, перешедшие на упрощенную систему в 2003 г., стали платить в среднем 5,72 видов разных налогов и сборов, что намного меньше, чем 9,56 видов налогов, которые они платили в 2002 г. Уменьшение количества налогов на четыре для таких фирм вполне соответствует параметрам закона, согласно которому единый налог на доход или прибыль заменяет пять других налогов. При этом все фирмы в среднем стали платить 7,68 видов налогов против 8,81 в прошлом году. Таким образом, стоит отметить, что на упрощенную систему переходили главным образом те фирмы, для которых налоговое администрирование было сложнее обычного в предыдущем, 2002 г. При этом предприниматели, использующие такую систему, в 2003 г. дали намного более оптимистичные субъективные оценки усилий, которые они тратят на налоговое администрирование. Более того, и во втором и в третьем раундах они оценили уровень налогов как меньшую проблему, чем остальные.

В силу того, что, согласно ответам респондентов, упрощенная система дает возможность значительно уменьшить издержки, остается загадкой, почему более половины фирм в начале 2003 г. не перешли на ее использование. Из предложенных в третьем раунде объяснений самым популярным было то, что обычная система проще и понятнее — 35% фирм, не использующих упрощенную систему, дали такой ответ. Еще 15% сказали, что обладают недостаточной информацией. Следовательно, информированность предпринимателей пока невелика, и, скорее всего, в 2004 г. на упрощенную систему перейдут больше фирм.

Общая оценка делового климата

Хотя мониторинг фокусируется на реальных объективных издержках малого бизнеса, связанных с госрегулированием, нельзя недооценивать и важность общих настроений предпринимателей. За время трех раундов эти настроения значительно улучшились (табл. 3). Самые большие изменения при этом произошли между первым и вторым раундами. В период со второй половины 2001 г. до второй половины 2002 г. такие проблемы малого бизнеса, как высокие налоги, макроэкономическая нестабильность, налоговое администрирование, государственное регулирование, привлечение капитала, административные ограничения конкуренции, коррупция и рэкет, стали оцениваться предпринимателями как менее острые. Знаменательно, что единственная проблема, которая, по мнению предприятий, стала более острой в период между тремя этапами обследования, — это честная конкуренция. Так, во втором раунде, в первой половине 2002 г., конкуренция оценивалась малыми предпринимателями как более серьезная проблема, чем госрегулирование. В третьем раунде проблема конкуренции обогнала по значимости налоговое администрирование, которое также имеет прямое отношение к административным барьерам. Последнее изменение произошло главным образом за счет фирм, перешедших на упрощенную систему налогообложения, в то время как остальные фирмы оценили налоговое администрирование как более серьезную проблему.

Итоги трех раундов мониторинга

Основной вывод после трех раундов заключается в том, что реформы действительно произвели некоторый эффект. В области лицензирования он выразился в сокращении количества выдаваемых лицензий и упрощении процедуры их получения. В области инспекций результатом, главным образом, стало снижение их количества и временных издержек во время проверок. Регистрация после реформы стала немного быстрее и проще, хотя и дороже. Новая упрощенная система налогообложения сократила количество видов налогов и сборов и стимулировала многих предпринимателей перейти на эту систему.

Основной результат первого раунда мониторинга состоял в том, что во всех областях государственного регулирования ситуация в 2001 г. была далека от целей, декларированных в новых законах. Второй раунд выявил значительные улучшения в области проверок (инспекций) и лицензирования (где в период между двумя раундами мониторинга были введены новые законы). Эти улучшения по большей части сохранились и в третьем раунде, хотя их дальнейшего значимого развития не последовало.

Прогресс в области дерегулирования неоднороден: некоторые регионы продвинулись гораздо дальше других. Исполнение перечисленных выше федеральных законов на местах сильно зависит от сложившейся системы бюджетных отношений между регионом и муниципалитетами. Если региональные власти материально заинтересованы в развитии малого бизнеса на своей территории, поскольку их бюджетные доходы в основном зависят не от поступлений из регионального бюджета, а от местной налоговой базы, то налицо более значительные успехи в снижении административных издержек в период между тремя этапами исследования (при прочих равных условиях).

Присутствие в регионе крупных фирм, напротив, замедляет прогресс в области лицензирования и регистрации, но ускоряет его в области инспекций: препятствия к входу на рынок устраняются сравнительно медленно, а бремя регулирования для существующих предприятий снижается быстрее. Высокий первоначальный (до начала реформ) уровень присутствия малого бизнеса в региональной экономике ускоряет реформы.

Однако, несмотря на определенные улучшения, в большинстве случаев реформа не достигла желаемого результата. Лицензии по-прежнему получать сложно и дорого, а чиновники выдают много разрешительных документов на виды деятельности, не предусмотренные законом о лицензировании. Проверки проходят с большим количеством нарушений со стороны проверяющих, включая многочисленные взятки и повторные приходы представителей одного госоргана на фирму. Правило «одного окна» при регистрации фирмы так и не заработало.

Вызывает настороженность тот факт, что положительные сдвиги в области лицензирования и инспекций, имевшие место между первым и вторым раундами, не получили продолжения в третьем раунде. По некоторым показателям ситуация даже ухудшилась, например усложнилась процедура лицензирования, и увеличилось взяточничество при проверках милицией и пожарными службами. Складывается впечатление, что ситуация улучшилась сразу после реформы, и, не достигнув целевых параметров, зафиксировалась на этом новом уровне.

Проект «мониторинг… »

Независимая исследовательская организация Центр экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР) при поддержке Всемирного банка и финансировании Агентства США по международному развитию осуществляет проект «Мониторинг уровня издержек малого предпринимательства, связанных с государственным регулированием».

Мониторинг осуществляется в форме периодически повторяющихся опросов 2 тыс. фирм в 20 регионах Российской Федерации.

Для опросов используются две различные анкеты: для фирм, существующих более года, и для вновь созданных фирм. В первом случае задаются вопросы об издержках, которые несут фирмы в результате проверок и инспекций со стороны различных государственных органов, в процессе лицензирования, сертификации и налогового администрирования, а также об общей оценке делового климата. Вторая анкета рассчитана на вновь зарегистрированные фирмы для определения издержек, связанных с вхождением на рынок. В ней содержатся вопросы о процедурах регистрации, лицензирования и сертификации для недавно созданных малых предприятий. Это позволяет проводить мониторинг административных барьеров как на пути роста существующих предприятий, так и при входе на рынок новых предприятий.

Таблица 1. Инспекции

Все инспекции Среднее Распределение по числу инспекций Распределение по числу инспекций Распределение по числу инспекций Распределение по числу инспекций
0 1 2 3 и более
2 полуг. 2001 — раунд 1 4,80 24,6% 16,6% 12,7% 46,1%
1 полуг. 2002 — раунд 2 3,19 27,0% 18,8% 12,5% 41,7%
2 полуг. 2002 — раунд 3 2,81 29,7% 21,0% 14,2% 35,1%

Источник: ЦЭФИР.

Таблица 2. Инспекции, проведенные различными госорганами

Cреднее количество инспекций Cреднее количество инспекций Cреднее количество инспекций
2 полуг. 2001 1 полуг. 2002 2 полуг. 2002
Налог. инсп. 0,75 0,53 0,59
Пожарная инсп. 0,88 0,63 0,54
Санэпиднадзор 0,88 0,56 0,49
Милиция 0,58 0,34 0,32
Соцстрах 0,27 0,28
Адм-тех. инсп. 0,39 0,27 0,24
Эколог. инсп. 0,29 0,15 0,13
Лиценз. органы 0,23 0,13 0,11
Сертиф. органы 0,19 0,11 0,09

В выборку включены фирмы, участвовавшие во всех трех раундах.
Источник: ЦЭФИР.

Таблица 3. Оценка делового климата

Проблема Раунды Раунды Раунды
1 2 3
2 полуг. 2001 1 полуг. 2002 2 полуг. 2002
Уровень налогов 3,52 3,30 3,06
Экономическая нестабильность в стране 3,28 3,00 2,78
Уровень конкуренции 2,63 2,73 2,69
Налоговое администрирование 3,11 2,82 2,67
Госрегулирование 2,91 2,64 2,51
Сложности привлечения капитала 2,65 2,40 2,39
Неравные условия конкуренции 2,27 2,17 2,09
Коррупция 2,10 1,87 1,87
Рэкет 1,34 1,27 1,20

Значения оценок:
1 — не составляет проблемы; 2 — незначительная проблема;
3 — значительная проблема; 4 — очень значительная проблема;
5 — ставит под угрозу существование бизнеса.
Источник: ЦЭФИР.


Версия для печати (без изображений)