Разработка систем электронных закупок объявлена одним из приоритетных направлений ФЦП «Электронная Россия». В то же время законодательная база для использования таких систем госструктурами отсутствует. Перейдут ли на деле российские госструктуры на закупки через Интернет?

В США использование электронных систем госзакупок ограничено массовыми и недорогими товарами. Ведь экономия средств — лишь один из аспектов выбора поставщика на конкурсной основе. «Важно истратить деньги максимально эффективно, что вовсе не значит приобрести самое дешевое», — объясняет такой подход Андрей Храмкин, директор Института госзакупок Государственного университета — Высшая школа экономики (ГУ-ВШЭ). В России, напротив, к 2005 г. запланирован полный переход на электронную систему закупок. По расчетам, ее внедрение сулит госбюджету экономию от 15 до 25% от общего объема закупок.

Электронные торгово-закупочные площадки (ЭТЗП) уже вовсю используются регионами. Так, в Белгородской области через ЭТЗП проведено торгов на сумму свыше 820 млн. руб. Интегральная эффективность (отношение цены выигравшего предложения к плановой цене закупки) за время работы системы составила 16%, а по товарной группе медикаментов и изделий медицинского назначения даже 28%. По словам Дмитрия Пантелеева, директора «Белгородского информационного фонда», 30% поставщиков составляют местные фирмы, 40% — компании из Санкт-Петербурга. Уже начато последовательное внедрение механизма ЭЦП в работу системы.

В Новосибирской области «Система ГосЗаказ» работает уже два года. Михаил Латышев, директор «Электронного аналитического центра» администрации Новосибирской области, отмечает, что для проведения торгов она не используется, так как, по его мнению, это незаконно. Сотрудники администрации проводят через ЭТЗП лишь аналитические исследования и мониторинг цен. Кроме того, проводятся обычные аукционы по продаже, например, списанной техники, находившейся на балансе администрации. На 1 ноября 2003 г. общий объем госзакупок с использованием ЭТЗП в Новосибирской области составил более 4 млрд. руб. По различным оценкам, через систему «электронного мониторинга цен» проходит около 70% госзакупок региона.

В Краснодарском крае электронная система используется также в основном для запроса котировок, при этом сбор заявок в электронной форме (через Web-интерфейс и по электронной почте) дублируется в бумажной форме. В конце ноября 2003 г. в рамках данной системы прошел первый пилотный открытый электронный конкурс.

Электронные конкурсные заявки также дублировались обычными документами. На 25 ноября 2003 г. с использованием ЭТЗП в Краснодарском крае закуплено товаров и услуг на сумму 101 млн. руб., что, по различным оценкам, составляет 7—12% госзакупок в крае. Эффект, полученный в результате работы системы, оценивается в 8—9 млн. руб., что дало около 8% экономии бюджетных средств.

Итак, электронная форма закупок обеспечивает снижение закупочных цен на 10—20%.

На первый взгляд, такая форма работы с поставщиками эффективна и проста, а ее внедрение не требует непосильных вложений. В администрации Новосибирской области утверждают, что работающая там торгово-закупочная площадка окупилась после проведения двух первых конкурсов. Однако государственный заказчик, в отличие от коммерческой структуры, ограничен законодательно утвержденными правилами проведения закупок. По словам Антона Никольского, исполнительного директора Национальной ассоциации участников электронной торговли (НАУЭТ), на сегодня закупки через Интернет не только не регламентируются существующим законодательством, но по некоторым пунктам напрямую ему противоречат.

Размещение в Интернете информации о проведении конкурсов позволяет привлечь довольно широкий круг поставщиков и тем самым повысить конкуренцию среди них, а также ускорить информационный обмен и проводить конкурсы на закупку быстрее, чем при использовании бумажных носителей.

Закон требует, чтобы все поставщики находились в равных условиях. Но электронная система госзакупок не обеспечивает участие в конкурсе поставщиков, не имеющих доступа в Интернет. Андрей Храмкин ратует за права компаний, технически не подготовленных к работе через Интернет: «Поставщики высокотехнологичной продукции с легкостью перейдут на электронные процедуры проведения конкурсов. Но компании, работающие в других отраслях, особенно расположенные в регионах, не готовы к ведению бизнеса в Интернете. Перевод операций по госзакупкам в электронный вид отсечет значительную часть региональных поставщиков от участия в конкурсах». Информация на сайте может быть размещена только после ее публикации в официальном издании. В противном случае законность конкурса может быть оспорена.

Устроителям конкурса необходимо обеспечить идентификацию поставщика, подающего заявку через Интернет, соблюдение конфиденциальности и придание документу юридической силы, а также сохранить возможность подачи предложений в традиционном виде.

«С юридической точки зрения достаточно защищенными могут считаться только корпоративные торговые площадки, где все участники зарегистрированы в электронной системе, их обязательства закреплены юридически договором, а ее внутренние документы могут фигурировать в суде в качестве доказательств, — говорит Андрей Храмкин. — Система госзакупок должна оставаться открытой для участия всех желающих. В такой ситуации практически невозможно обеспечить юридическую силу сделки. Региональные администрации выходят из положения, строя работу своих закупочных площадок аналогично корпоративным. Но это незаконно».

ЭТЗП обеспечивают закупающей организации низкую цену за счет использования обратных аукционов, когда поставщики торгуются в реальном времени, понижая цену предложения. Но процедура обратного аукциона в соответствии с действующим законодательством, регулирующим процесс госзакупок, вообще не может применяться в конкурсах и незаконна с точки зрения ГК РФ, утверждает Андрей Храмкин.

Соответственно любой контракт, заключенный в результате победы в обратном аукционе, может быть оспорен в суде на том основании, что выбор поставщиков проходил с использованием незаконных методов.

Судебных конфликтов, вызванных использованием ЭТЗП, пока не возникало. Но Андрей Храмкин объясняет это лишь тем, что на Интернет-площадках пока еще не было лакомых кусочков, за которые компании-конкуренты были бы готовы серьезно бороться. «Существующее законодательство не позволяет использовать все преимущества, которые даются электронной торговлей» — подводит он итог.

Планирует ли правительство восполнить этот пробел?

Теоретически процесс электронных закупок и на государственном, и на корпоративном уровне регулируется положениями Гражданского кодекса РФ в части, регламентирующей заключение договоров на торгах.

Старший научный сотрудник Института государства и права РАН Нина Соловяненко считает, что для придания законной силы электронным торгам недостаточно описания соответствующих процедур в законах о госторгах, об ЭЦП, об электронной торговле и других аналогичных законодательных актах. Без внесения изменений в Гражданский кодекс сохранятся противоречия базовому законодательству, а, значит, сила тематических законов будет ограничена.

Есть недоработки и в законе об ЭЦП, мешающие легитимизации госзакупок. Его действие распространяется на гражданско-правовые сделки и на иные случаи, специально предусмотренные федеральным законом. Получается, что действия участников электронной системы госзакупок до момента заключения сделки не регулируются этим законом.

Недостаточно проработана в законодательстве система представления электронных документов в качестве судебных доказательств. Новое процессуальное законодательство упоминает о такой возможности, но не конкретизирует соответствующие процедуры. В случае с госзакупками речь идет о серьезных сделках, и осуществлять их при отсутствии юридической защиты — это очень крупный риск.

Олег Бяхов, начальник управления по координации Федеральной целевой программы «Электронная Россия», призывает желающих выдвигать предложения по усовершенствованию законодательной базы для электронных госзакупок.

Тем не менее в готовящемся новом законе о конкурсных торгах вряд ли будет закреплена возможность электронных закупок. Он призван упорядочить процедуру государственных торгов как таковую, снять вопросы по принципиальным проблемам.

Пока эти более важные вопросы не решены, никто не будет уделять внимание автоматизации процесса госзакупок, уверен Андрей Храмкин. Нина Соловяненко считает, что автоматизировать существующую систему вообще нет смысла. «Все существующие процедуры госзакупок и, соответственно, касающиеся их законы рассчитаны на работу с бумажными носителями, — говорит она. — Автоматизация этой изначально «бумажной» системы не даст ожидаемого эффекта».

Юристы подчеркивают, что ситуация, сложившаяся в России вокруг электронных торгов, довольно типична. Право исторически «запаздывает» за объективными тенденциями, складывающимися в практической деятельности людей, и только потом фиксирует уже существующую ситуацию. В Германии законодатели пять лет работали над решением всех юридических вопросов, связанных с электронными госзакупками, прежде чем структуры власти в этой стране решились на использование электронных систем. Никаких «пробных» и юридически незащищенных экспериментов местные власти там не проводили.

Минсвязи и Минэкономразвития РФ формально придерживаются такой же позиции: пока нет закона, работать нельзя. Но при этом закрывают глаза на разработки в регионах и даже поощряют их. Активную позицию — сначала практика, потом уже подведение под нее законодательной базы — занимают разработчики систем электронной торговли и электронных госзакупок.

Чтобы избежать юридических проблем, регионы принимают собственные законодательные акты, регулирующие госзакупки. Рабочая группа Фонда «Новая экономика» даже разработала типовой проект закона для субъектов федерации, который позволяет придать законную силу электронным торгам. Часть регионов уже готовы использовать механизм электронной подписи, хотя четкой структуры удостоверяющих центров в России пока не существует.

Однако региональные законы не вправе восполнять пробелы федерального законодательства, а в случае противоречия с федеральными законами они вообще теряют силу.

Тем не менее даже в условиях действующего законодательства электронная торговая площадка может легитимно использоваться в рамках процедуры запроса котировок. С ее помощью госорганизация может приобретать товар, который широко представлен на рынке, не произведен по заказу, и стоимость закупки которого не превышает 2500 минимальных размеров оплаты труда. Для запроса котировок обратный аукцион не теряет законной силы и оказывается эффективнее на 7—15 %, чем традиционный процесс.

«Электронная Россия» и электронная торговля

По мнению авторов ФЦП «Электронная Россия», внедрение системы электронных госзакупок требует ее поэтапного встраивания в действующую систему государственных закупок с постепенным вытеснением неэлектронных способов закупок путем замещения отдельных процедур и операций их электронными аналогами.

Программа предусматривает четырехэтапное создание электронной системы.

Первый этап (2002—2003 гг.) — объединение информации в единую базу данных. Цель данного этапа — создать условия для координации закупочной деятельности различных государственных заказчиков.

Второй этап (2003—2004 гг.) — создание подсистемы электронного документооборота, дополнительной к обычной системе обмена документами. Госзаказчикам и поставщикам будет предложен альтернативный способ распространения информации о процедурах государственных закупок и подачи предложений.

Цели третьего этапа (2004—2005 гг.) — обеспечить проведение закупок простой стандартизированной продукции через электронную систему, обеспечить укрупнение и объединение государственного заказа на однородную продукцию, внести в законодательную базу соответствующие изменения, регламентирующие закупки для государственных нужд.

Четвертый этап (с 2005 г.) — перевод системы государственных закупок полностью на электронную основу.

Мероприятия ФЦП «Электронная Россия», направленные на разработку и создание системы электронных закупок.

Наименование мероприятия Ответственные за реализацию Срок реализации Ожидаемый результат
Разработка и создание первой очереди системы электронной торговли для закупок продукции для федеральных государственных нужд Минэкономразвития; Минсвязи; Минпромнауки; РАСУ; «КомпьюЛинк»; соисполнитель «Парус» 2002—2005 Первая очередь системы электронной торговли для закупок продукции для федеральных нужд. Анализ результатов и предложения по развитию системы
Разработка и создание единой базы данных о товарах и услугах Минпромнауки; Минсвязи; Минэкономразвития 2002—2003 Единая база данных о товарах и услугах
Разработка и создание системы информационно-маркетинговых центров Минсвязи; Минэкономразвития; РАСУ 2002—2006 Система информационно- маркетинговых центров
Разработка и создание опытного проекта интегрированной информационной инфраструктуры электронной торговли Минсвязи; Минэкономразвития; РАСУ 2002—2004 Опытная реализация интегрированной информационной инфраструктуры электронной торговли
Создание федерального центра электронной торговли Минэкономразвития; Минсвязи; ГУ ВШЭ 2002—2003 Комплект организационно-технических документов

Когда покупатель государство

Государство является одним из крупнейших потребителей значительной части товаров и услуг, предлагаемых на отечественном рынке. По прогнозам Минэкономразвития РФ, в 2003 г. объем госзакупок достигнет 6,5% ВВП, что в денежном эквиваленте составит 816,1 млрд. руб. В 2002 г. на эти цели было истрачено 624,4 млрд. руб. Доля государственных закупок составляет 40% расходной части бюджета РФ.

Доля закупок на конкурсной основе составляет всего 6,2% общего объема. В первом полугодии 2003 г. федеральные заказчики провели 10 тыс. конкурсов, на внеконкурсной основе осуществлено 142 тыс. закупок. Размещение государственных заказов на конкурсной основе теоретически позволяет достичь значительной экономии бюджетных средств. Однако это возможно лишь при правильной организации закупок, тогда как многие конкурсы и по сей день проводятся формально. По словам многих госзаказчиков, они проводят конкурсы лишь для того, чтобы отчитаться перед финансовыми органами. При этом иногда игнорируются даже формальные требования законодательства.

Разработчики электронных систем Госзакупок

На отечественном рынке уже сейчас представлен ряд систем для автоматизации государственных закупок. Среди них разработки таких российских компаний, как «Парус», Cognitive Technologies, «Комита», «Норбит», «Криста» и др.

Подходы разработчиков во многом базируются на схожих принципах. Все решения предназначены для автоматизации управления закупками в организациях, консолидации заявок на закупки, учета контрактов и мониторинга их выполнения. Таким образом, реализуется идея централизации управления закупками за счет формирования единого государственного заказа, когда заявки всех бюджетных потребителей продукции консолидируются, объединяются в лоты, и товары в соответствии с этими заявками закупаются централизованно.

Cognitive Technologies в рамках ФЦП «Электронная Россия» разрабатывает систему информационно-маркетинговых центров (ИМЦ), которая включает и электронную торговую площадку. По словам Виктора Цыганкова, генерального конструктора проектов для госсектора Cognitive Technologies, эти разработки полностью соответствуют существующему законодательству, в том числе и законодательству о госзакупках, предусмотрены как бумажные, так и безбумажные формы документов на всех стадиях проведения торгов и конкурсных процедур, и при необходимости может быть организовано их дублирование. В рамках ФЦП уже заключены договоры с администрациями Ярославской и Ростовской областей, а также Ханты-Мансийского автономного округа. Аналогичный проект реализуется во Владимирской области.

Компания «Комита» осуществляет проект по созданию автоматизированной информационной системы государственного заказа Санкт-Петербурга (АИС ГЗ), предназначенной для автоматизации процедур формирования, размещения и исполнения государственного заказа. Это первая в России государственная система, использующая технологию электронного юридически значимого документооборота с ЭЦП.

Как сообщил ведущий специалист компании «Комита» Сергей Долженко, госзакупки Санкт-Петербурга составляют не менее половины бюджета города, и в 2003 г. их объем должен достичь 30 млрд. руб. Экономия даже 1% средств за счет наведения порядка в документообороте составит 300 млн. руб. Намного больший эффект возможен за счет увеличения числа поставщиков и развития конкуренции, так как электронные процедуры намного удобнее в работе как для администрации, так и для поставщиков. Начиная с 2000 г. на создание системы затрачено 32 млн. руб. Для ее юридической поддержки администрация города выпустила ряд специальных постановлений.

В качестве инфраструктуры АИС ГЗ предполагается создать сеть центров по регистрации поставщиков в специальном реестре, консультированию участников торгов по работе в системе. В настоящее время уже создан один такой центр, который осуществляет выдачу поставщикам ЭЦП. Лицензия на выдачу ЭЦП получена по особому распоряжению ФАПСИ, однако, по мнению старшего научного сотрудника Института государства и права РАН Нины Соловяненко ликвидация этого ведомства ставит под сомнение законность работы центра.

Компания «Парус» ведет разработку системы электронных закупок для региональных государственных и муниципальных нужд (СЭТРМ) в рамках ФЦП «Электронная Россия». Как сообщил Андрей Самченко, начальник отдела маркетинга и сбыта ДМПП компании «Парус», на сегодня уже заключены или заключаются контракты на установку системы с девятью регионами. А два региона, Краснодарский и Красноярский края, купили ПО «Парус» вне рамок ФЦП.

По словам Самченко, типовое решение может обеспечить единообразие методик проведения конкурсных торгов и взаимодействие различных точек закупки оборудования. «Но федеральный центр не имеет права предлагать наше решение, мешает антимонопольное законодательство, — добавляет он. — Получается, что пока министерство разрабатывает некую систему нашими руками, регионы создают свои и попросту выбрасывают деньги на ветер. Ведь потом, когда типовое решение все равно будет внедряться, этим администрациям придется тратить деньги еще раз».

Электронная торговля в России

По данным НАУЭТ, объем электронной торговли в России в 2003 г. составит от 500 до 900 млн. долл. В настоящее время с использованием систем электронной торговли обслуживается около 0,2% совокупного товарооборота в стране.

Российский рынок электронной торговли представлен тремя основными направлениями: B2C (продажа товаров и услуг населению), B2B (продажа товаров и услуг предприятиям и организациям) и B2G (продажа товаров и услуг госструктурам).
Электронные госзакупки уже проводятся в ряде регионов страны. Например, в Кемеровской области объем электронных закупок составил 1739,3 млн. руб., или 30—35% общего объема госзакупок области; в Новосибирской области — 1599,0 млн. руб (45—50%); в Белгородской — 813,6 млн. руб. (60—70%); в Краснодарском крае — 102 млн. руб. (4—5%).

По наблюдениям НАУЭТ, рынок электронной торговли в России развивается в геометрической прогрессии. Если пилотные проекты, намеченные в рамках ФЦП «Электронная Россия», будут успешно реализованы, то объем электронной торговли в ближайшем будущем увеличится на порядки.

Динамика объемов электронной торговли за 2001—2003 гг. по направлениям (млн. долл.)

2001 2002 2003 (оценка) 2004 (прогноз)
B2C 218,3 317,9 480,4 615,4
B2B 99 189 316,2 464,2
B2G 10,8 141 275

Версия для печати (без изображений)