Сегодня система конкурсного присуждения контрактов в России уже прошла стадию становления, она полностью сложилась, работает и развивается дальше. Объемы расходования финансовых средств через систему конкурсных торгов имеют положительную динамику. Всего за период с января по сентябрь 2002 г., по данным Госкомстата РФ, было заключено контрактов на 314,5 млрд. руб. Однако эта сумма меньше реально истраченных на госзакупки средств, ведь статистика учитывает далеко не всю информацию о конкурсах (организации должны подавать отчеты в Госкомстат или свое головное министерство раз в квартал, но часто этого не делают).

Существующая же статистика позволяет говорить о нескольких тенденциях. Прежде всего количество конкурсов растет, но средняя цена контракта при этом падает.

Двухэтапных конкурсов в этом году проводилось очень мало — они даже выпали из статотчетности как отдельный вид закупки.

Конкурсы на закупку продукции
для государственных и муниципальных нужд
в 1998—2002 гг.

Год Всего участников Число победителей конкурсов Число победителей конкурсов Число победителей конкурсов Отклонено* заявок Отозвано заявок
всего отечественные компании зарубежные
компании
1998 79 172 42 640 42 102 379 15 376 391
1999 323 245 181 524 86 983** 223** 3 768** 198**
2000 851 610 400 168 399 757 411 24 389 796
2001 754 913 345 688 345 308*** 294*** 12 516 198
2002**** 1 545 797 712 670 711 883 448 28 443 467

* Из-за несоответствия установленным требованиям проведения конкурса.
** январь—сентябрь. *** январь—июнь. **** за 9 мес.
Источник: Институт госзакупок Высшей школы экономики.

Доля контрактов на конкурсной основе (открытые и закрытые конкурсы) в общем количестве заключенных контрактов составляет 14%, остальное же — закупки у единственного поставщика и запросы котировок. Особенно много закупок у единственного поставщика производится на муниципальном уровне. Если же говорить о федеральном уровне, то с января по сентябрь 2002 г. в Минэкономразвития (МЭРТ) России поступило 946 просьб о закупке из единственного источника. Есть еще любопытные статистические данные — за этот период в Минэкономразвития поступило 60 запросов на проведение закрытых конкурсов, а реально проведено 1695, т. е. почти все без разрешения! Это очень серьезное нарушение. Остается надеяться, что это не станет устоявшейся практикой... Понятно, что перед МЭРТ стоит вопрос о более жесткой формализации таких способов закупки. Ведь фактически конкурсы с ограниченной конкуренцией (закрытые) и внеконкурсные процедуры госзакупок дают возможность для нецелевого использования средств и нарушения прав поставщиков.

Здесь очевидна необходимость усиления государственного контроля.

Растет количество обжалований в вышестоящих инстанциях. Хотя обжалование — это не судебная процедура, а лишь обращение в соответствующее головное министерство, но оно также дает возможность поставщику бороться за свои права. Особенно радует, что поставщики, наконец, начали активно ими пользоваться. Проигравшие участники конкурсов имеют достаточную смелость, чтобы доказывать свою правоту в суде. Они судятся по вопросам проведения конкурсов с самыми «страшными» инстанциями — например, с Министерством по налогам и сборам, Налоговой полицией — и выигрывают.

Это чрезвычайно важный показатель.

Однако вернемся к госзаказчикам. Любое госучреждение федерального уровня в ряде случаев должно согласовывать выбор способа закупки с МЭРТ. Однако территориально-удаленные подразделения многих ведомств, госучреждения субъектов федерации и муниципального уровня испытывают в этой связи большие сложности. Например, в случае ликвидации последствий какой-то чрезвычайной ситуации просто нет времени на такое согласование, да и на сам конкурс — и все это осуществляется уже потом, задним числом. Организациям, которые не являются подведомственными для МЭРТ, нужно сначала провести согласование со своим министерством, а оно уже, в свою очередь, направляет запрос в Минэкономразвития.

Контракты, заключенные на конкурсах
заказчиками разного уровня

Год Всего контрактов Всего контрактов Федеральные органы исполнительной органы Федеральные органы исполнительной органы Субъекты федерации Субъекты федерации Местные
(муниципальные)
власти
Местные
(муниципальные)
власти
шт. на сумму (млрд. руб.) шт. на сумму (млрд. руб.) шт. на сумму (млрд. руб.) шт. на сумму (млрд. руб.)
1998 48 592 99,78 19 142 22,6 11 260 11,46 18 190 65,7
1999 200 068 121,8 43 754 56,1 67 162 24,0 89 152 41,7
2000 461 930 230,9 74 921 96,3 152 221 63,8 234 788 70,8
2001 958 710 352,6 329 306 130,9 276 523 99,2 352 881 122,5
2002* 743 016 314,5 172 050 114,7 224 640 97,4 346 326 102,5

* за 9 мес.
Источник: Институт госзакупок Высшей школы экономики.

Например, региональное отделение Пенсионного фонда РФ, будучи элементом федеральной структуры, оно в то же время не является органом исполнительной власти. Поэтому не может согласовывать конкурсную закупку с МЭРТ напрямую, ему надо обращаться в головное управление Пенсионного фонда. Поэтому часто закупки проходят бесконтрольно, и о них никому ничего не сообщается.

Еще одна проблема состоит в юридической несогласованности. Казначейство выдает деньги госструктуре, только если прошла процедура конкурса, т. е. была представлена копия протокола о проведении конкурсных торгов. А если это была согласованная с Минэкономразвития закупка из единственного источника? Ведь это не конкурс.

Формально Казначейство может и не выдать денег. Есть отсылка «если это не установлено другими законами РФ». Законами, а не указами Президента, хотя именно в соответствующем указе говорится о статусе закупки из единственного источника.

Просто никто в свое время не думал о таких «мелочах», а теперь нужно вносить изменения в эти законодательные акты.

Другой важный неотрегулированный вопрос — работа с консорциумами поставщиков.

Есть задачи такого масштаба, что одна компания с ними не справится. Система субподряда не всегда приемлема, поскольку в этом случае заказчик не знает, с кем он будет иметь дело. В России нет юридического понятия консорциума. Это приводит к тому, что зачастую несколько компаний договариваются и подают на конкурс несколько заявок от имени каждой из них, представляя остальных как соисполнителей.

В этом случае, кто бы ни выиграл, заказ в любом случае попадает к этой группе компаний. А госзаказчики не имеют формального повода отклонить такие заявки. Но поставщики вынуждены использовать подобные «дырки» в законе просто потому, что он не дает им легальной возможности объединиться для выполнения крупного заказа.

Процедура проведения конкурса должна иметь место тогда, когда размер закупки превышает 2000 минимальных оплат труда. Большое количество процедур типа «запрос котировок» говорит о том, что госорганизации стремятся избежать конкурсной процедуры. В частности, это можно сделать, разбив закупку на несколько более дешевых лотов. Например, закупая компьютеры, можно отдельно закупить мониторы, системные блоки и клавиатуры, хотя очевидно, что все это просто результат разукомплектации оборудования.

При этом теряется возможность контроля, ведь запрос котировок — это фактически обмен письмами. Запросив предложения у 10 фирм, чиновник произвольно может выбросить семь предложений, и не обязательно самых дорогих, оставить три и из них выбрать «кого надо». Проконтролировать, как все это выбиралось, невозможно — в отличие от конкурсной процедуры. Чиновник, проводящий закупку путем запроса котировок, имеет огромные возможности для лоббирования своих интересов.

Помимо ценового для отказа от конкурса есть и описательный, технологический порог, который у нас игнорируется. Формально запрос котировок может проводиться только в случае абсолютно одинаковой продукции у всех поставщиков — при этом выбирается просто наиболее выгодное ценовое предложение. Но любая услуга на заказ уже выходит за рамки стандартного товара, и здесь запрос котировок не может использоваться. Но у нас об этом никто не думает. А например, во Всемирном банке проведение закупки путем запроса котировок необходимо мотивировать, и это достаточно сложно. У нас же ничего обосновывать не нужно. И до тех пор, пока не налажена четкая система контроля, у любого чиновника всегда есть возможность обойти конкурсную процедуру.

Контроль со стороны бизнес-сообщества здесь не работает, нужен именно госконтроль.

Формально у Минэкономразвития РФ есть соответствующее подразделение — отдел контроля Департамента цен и государственных закупок. Но это пять или семь человек на всю страну. Они делают максимум возможного, но их просто мало, и всю Россию проконтролировать они не в состоянии. Хорошо, что часть функций контроля де-факто выполняет Казначейство. Контроль за целевым расходованием госсредств, в свою очередь, осуществляет Счетная палата, ее Контрольно-ревизионное управление.

Здесь существуют проблемы институционального характера, а в результате нечистоплотные чиновники получают возможность для злоупотреблений, а неграмотные — для совершения ошибок.

Но сейчас госорганы это уже понимают и рассматривают как один из вариантов предложение о создании специального Агентства по госзакупкам, которое осуществляло бы в том числе и функции контроля.

Если говорить о законодательстве, то новый федеральный закон о госзакупках находится сейчас в стадии окончательной доработки и скоро будет рассматриваться в Госдуме. За последние полгода много изменений вносило в него Правительство. В составе разработчиков этого законопроекта были и наши преподаватели. Сейчас законопроект стал более четким и удобным для использования, в нем меньше неоднозначных формулировок и, соответственно, возможности разных трактовок. А это важно, так как это закон прямого действия. При его разработке использовался опыт как развитых европейских стран, так и стран с переходной экономикой (СНГ и Балтии).

Учитывали и положительный, и отрицательный опыт, а также перспективы вступления России в мировую торговую систему, взаимодействия с Евросоюзом и ВТО. В результате закон стал ближе к международным стандартам.

В последнее время много говорится о системе проведения электронных торгов.

Однако сегодня она работать не может, потому что в существующем законодательстве просто нет юридических возможностей для закупки через систему электронных торгов.

И в новом законопроекте, кстати, тоже. Но поскольку новому закону предстоит этап рассмотрения в Госдуме, возможно, эту проблему смогут решить депутаты. В Минэкономразвития в рамках программы «Электронная Россия» уже разрабатываются технические и юридические основы для применения системы электронных торгов.

Вопрос о скорейшем ее внедрении часто поднимается участниками ИТ-рынка, разработчиками соответствующего ПО. Но нельзя забывать, что у них есть свой коммерческий интерес.

В целом система электронных торгов предполагает закупку вне зависимости от территориального расположения поставщика. Но на уровне регионов есть четкая позиция — нежелание покупать продукцию и услуги в других регионах, поскольку в этом случае налоги — а это деньги, в том числе и на социальную сферу — уходят в бюджет другого региона, к тому же для любой администрации важен вопрос занятости своего населения. Местным властям выгодно работать с теми, кто платит налоги в местный бюджет и дает рабочие места. Это плохо в масштабах страны, но понять власть на местах можно. К тому же внедрение новой системы в регионах требует от них затрат, а также согласования местного законодательства с федеральным. И заставить тот или иной субъект федерации работать по федеральному, а не по своему закону мы не можем, так как это сугубо добровольное решение. Мы работаем в этом направлении с администрациями нескольких регионов, с разработчиками таких систем. Но проблем много и на техническом, и на организационном, и на юридическом уровнях.

Система электронных торгов нужна, она появится. И это не такая уж отдаленная перспектива. Да, это будет не завтра, не через полгода, но у Правительства есть серьезный настрой на разработку и внедрение такой системы.

И главный мотив для внедрения системы электронных торгов состоит даже не в том, чтобы облегчить саму процедуру конкурсной закупки, а в том, чтобы сделать торги максимально открытыми.

Мы стараемся решать эту проблему и другими способами. Так, есть предложение, основанное на опыте зарубежных стран, чтобы даже в случае запроса котировок или проведения закрытого конкурса была публикация в прессе, уведомление о намерениях со стороны заказчика. Например, министерство сообщает в прессе, что в этом году планирует произвести определенные закупки, даже если оно намерено сделать это из единственного источника. Это не объявление о конкурсе, а просто уведомление. Но, с другой стороны, никто не обязан давать такую информацию. И заставить заказчиков публиковать подобные уведомления о намерениях пока нельзя.

Тем не менее можно утверждать, что система госзакупок в России уже сегодня позволяет поставщикам получать объективную информацию о конкурсах. Трудности первого этапа работы системы конкурсных торгов постепенно преодолеваются, в этом плане мы особенно надеемся на готовящийся новый закон. Система госзакупок в России становится все более открытой, по-настоящему конкурентной, а для поставщиков это самое главное.


Версия для печати (без изображений)